２０１３年５月
第３８卷　第３期
河北大学学报（哲学社会科学版）
Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｅｂｅｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）
Ｍａｙ．２０１３
Ｖｏｌ．３８　Ｎｏ．３
城乡统筹视角下中国养老服务体系构建
刘晓静１，张　楠２
（１．河北师范大学 公共管理学院，河北 石家庄　０５００２１；２．厦门大学 公共事务学院，福建 厦门　３６１００５）
摘　要：目前我国养老服务体系呈现城乡分割、农村养老服务制度滞后、养老服务水平总体偏低等问题。加快社会养老服
务体系建设成为政府应对人口老龄化挑战，实现“老有所养”制度目标的关键。为切实保障老年人基本权益、实现养老服务
均等化，必须构建适应中国国情的社会化养老服务体系。为此，要妥善处理好以下几方面的关系：公平与效率的关系、政府
与市场的关系、家庭养老与社会养老的关系、养老服务需求与供给的关系。
关键词：城乡统筹；养老服务体系；基本公共服务均等化；制度路径
中图分类号：Ｃ９１３．７　　　 文献标志码：Ａ　　　 文章编号：１００５－６３７８（２０１３）０３－０１１１－０５
　　党的十八大报告中提出，要积极应对人口老
龄化，大力发展老龄服务事业和产业。在当前人
口快速老龄化、高龄化、家庭空巢化、核心化的情
况下，构建养老服务体系具有紧迫性和重要性。
关于养老服务体系的内涵，国务院办公厅关于印
发《社会养老服务体系建设规划（２０１１－２０１５年）》
文件中认为“社会养老服务体系是与经济社会发
展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升
老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生
活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参
与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以
及配套的服务标准、运行机制和监管制度。社会
养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、
机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障
孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难
老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高
养老服务条件的要求”。
一、统筹城乡养老服务体系的理论依据
及实践意义
　　（一）统筹城乡养老服务体系的理论依据
１．基本公共服务均等化理论。党的十八大报
告指出：“加快完善城乡发展一体化体制机制，着
力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一
体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配
置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体
的新型工农、城乡关系。”［１］１９“基本公共服务是指
政府为保障社会全体成员的基本社会权利，满足
社会全体成员的基本公共需求，利用公共资源为
社会提供的产品和服务总称。”［２］７５
基本公共服务均等化就是打破目前城乡二元
财政体制和基本公共服务供给的二元机制，实现
城乡居民均等享受到基本公共服务，保障公民的
生存权、发展权、受教育权、劳动就业权等，不应以
户籍、居住地、收入等来分类或存在差别。在社会
保障领域，我国同样存在城乡不同的制度，制约了
经济社会的发展，成为当前改革的难点和突破口。
养老服务体系是基本公共服务体系的重要组成部
分，依据基本公共服务均等化理论推进城乡一体
的社会化养老服务体系建设。
２．社会保障国民待遇理论。约翰·罗尔斯写
道：“正义是社会保障制度的首要美德……某些法
律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它
们不正义就必须被改造或废除”［３］１。“公平正义是
当今社会保障发展的本质要求”［２］７３。社会保障的
　收稿日期：２０１３－０４－１６
　基金项目：２０１３年度河北省社会科学发展研究课题《城乡统筹视角下中国养老服务体系构建》（２０１３０３２４２）
　作者简介：刘晓静（１９７７－），女，河北秦皇岛市人，河北师范大学公共管理学院讲师，主要研究方向：养老服务。
河北大学学报（哲学社会科学版） ２０１３年第３期
国民待遇分为基础性国民待遇和发展性国民待
遇，确保每个公民平等地享受公平的社会保障权
利，发展性国民待遇要满足广大国民在教育、住
房、公共交通、社会服务等方面的需求。养老服务
体系的建设就是满足国民的发展性国民待遇，体
现政府的责任，也是维护老年群体利益，实现社会
稳定和谐发展。
（二）统筹城乡养老服务体系的实践意义
１．经济方面：拉动内需，增加经济增长点。完
善的社会保障制度是经济社会发展的“稳定器”和
“安全网”。养老服务体系是社会保障制度体系的
重要内容，体现对老年人的人文关怀，是传承尊老
敬老文化的基本制度，也是社会文明程度的重要
体现。养老服务体系建设要适应经济发展水平，
同时对经济发展有着重要的促进作用。一方面，
经济实力的增长为养老服务体系的发展奠定了基
础；另一方面，建设养老服务体系可以扩大老年人
需求，启动老年消费市场，挖掘潜在的就业岗位，
促进经济增长。
政治方面：落实科学发展观，提高党的公信力
和执政能力。“科学发展观的核心是以人为本。
以人为本，就是以最广大人民的根本利益为
本”［４］３６。坚持科学发展观，就是要做到发展的成
果由人民共享。老年人是社会重要的群体，为社
会建设发展做出了贡献，应该共享经济发展的成
果。因此，构建养老服务保障体系，解除日益庞大
的老年群体养老的后顾之忧，尤其是解除高龄老
人、失能老人、空巢老人等弱势群体的照护难题，
提高老年人生活质量，维护老年人尊严，这是政府
的责任，也是党提高执政能力，树立社会公信力的
必要措施。
社会方面：迎接老龄化挑战，推动和谐社会建
设。老年人是社会的宝贵财富，也是维护社会稳
定的主要力量，老年人在社会的诸多领域继续能
为国家的经济社会建设发挥余热。因此，如何从
经济、服务、精神等方面保障他们的生活，尊重老
年人、提高老年人生活质量，是政府和社会的重要
使命。面对人口快速老龄化及高龄化挑战，要满
足老年人养老服务的多层次需求，这对化解老龄
社会风险、构建和谐家庭、和谐社区，维护社会稳
定发展都具有积极意义。
文化方面：宣传尊老爱老优良传统，构建和谐
文化。古语讲“百善孝为先”“敬孝”是中华民族的
传统美德，也是社会主义核心价值观的重要组成
部分。发展养老服务体系建设，与我们倡导的尊
老、爱老、敬老的文化传统是一脉相承的，是弘扬
传统文化的重要载体，有利于推动敬老爱老和谐
氛围的形成，自觉抵制社会上价值观念扭曲、社会
责任感缺乏，虐待老人的歪风。促进子女与老年
人之间的和谐代际关系发展，丰富社会主义先进
文化的内容，推动和谐文化建设的步伐。
二、城乡分割的养老服务体系现状
及存在问题
　　２０１１年１２月，国务院办公厅下发了《社会养
老服务体系建设规划（２０１１－２０１５）》，这是国家政
府层面就养老服务问题首次发布专项规划，对发
展我国养老服务事业具有重要的战略意义。近年
来，我国养老服务体系在各级党和政府的高度重
视和政策推动下取得了长足发展。各地区积极探
索适合本地特色的养老服务制度，如北京的“九养
政策”、南京的“政府购买服务”、青岛的“老－老”
结对帮扶政策、成都已经形成了城乡一体化的公
共服务网络等等，均取得良好的社会效益。但是
我国养老服务体系的建设与老年人需求以及经济
社会发展还不适应，主要问题如下。
（一）城市养老服务体系不完善
中国老年服务体系主要包括：居家养老服务、
社区养老服务、机构养老服务、临终关怀服务、殡
葬行业服务等方面。目前城市已经基本形成了以
居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支
撑的养老服务体系。但我国城市无论是居家养
老、社区养老还是机构养老，都存在体制机制不完
善之处。居家养老缺乏上门服务的专项制度及内
容；社区服务形式单调，能提供健康咨询、心理疏
导、文化娱乐等老人迫切需求的服务项目较少，缺
乏专业的养老服务护理人员，服务人员工作流动
性较大，这些因素都制约了城市社区养老服务的
发展；机构养老服务质量良莠不齐，资源效率没有
２１１
刘晓静，等：城乡统筹视角下中国养老服务体系构建
得到有效发挥，一方面，公立养老机构床位紧张，
排队等候入住时间长；另一方面，私营养老机构因
为费用较高，多数老人无经济能力入住而出现床
位空缺。总之，养老服务体系尚处于起步和探索
阶段，尚未发挥多层次的养老服务保障的功能。
（二）农村养老服务发展滞后
由于城乡长期形成的二元经济结构，农村与
城市的养老服务水平存在较大差距。与城市相比
较，农民养老保险制度涉及群体更加复杂，遇到的
问题更多。农民养老目前主要依赖传统的家庭养
老和土地保障形式，保障程度极其薄弱。农村老
年人受传统观念以及经济发展水平等现实原因的
影响，很多老年人沿袭着传统家庭养老方式，社会
化程度低。由于城市化和城镇化的推动，农村传
统家庭保障能力弱化，老年人服务和护理问题显
得尤为突出。农村养老服务制度建设滞后，资金
投入不足，敬老院基础设施陈旧，仅限于集中照顾
“五保户”等特殊老人，保障程度有限。
（三）养老服务供给不足
我国社会养老服务体系建设处于起步阶段，
存在着与新形势、新任务不相适应的问题，养老服
务保障总体水平不仅滞后于经济发展，而且滞后
于老年人的需求。居家养老的服务项目单一，尚
未形成专业化、制度化的安排；社区养老服务尚未
明确组织责任，处于老年人自娱自乐，尚未有制度
化的资金投入和服务监管制度；养老机构存在定
位不明晰、缺乏有效监管评估、专业人才培养滞
后、对民营机构政策支持不力。总之，养老服务项
目、数量、质量都不能满足老年人日益增长的多层
次需求，组织管理、资金支持、基础设施、专业人才
等方面均呈现供给不足的现状。
（四）养老服务人才培养及基础设施投入滞后
目前我国服务从业人员缺乏专业培养制度，
也缺乏稳定的职业保障机制，使得我国老年服务
因为缺乏各类专业人员，整体服务水平和服务质
量很难提高。据民政部统计，全国有２　８３０万老人
生活不能完全自理，需要老年护理专业人员１　０００
万人，而目前我国养老机构的职工只有２２万人，
其中取得社区工作职业资格证的仅有２万多人，
并且养老服务队伍的整体素质低，专业水平、服务
意识等都不能有效满足老年人需求。养老服务基
础设施投入不足，以社区养老服务为例，社区服务
中心场地狭小，缺少资金维护和专门管理，基础设
施投入滞后制约了养老服务制度的发展进程。
三、发展路径：城乡养老服务一体化
建设要处理的几方面关系
　　十八大报告提出推动城乡一体化的发展战
略，在建设和谐社会的背景下，迫切需要改革城乡
分割的社会保障制度，加快统筹城乡的社会养老
服务体系建设，让城乡老年人平等地享受经济社
会发展的成果，实现“老有所养”的制度目标。构
建适应我国国情的养老服务制度体系，要妥善处
理好以下几方面的关系。
（一）树立城乡养老服务统筹发展理念：处理
好公平与效率的关系
“社会保障制度天然追求公平，公平是社会保
障制度追求的根本目标，是这一制度本质的体现，
而效率则是帮助实现这一目标的必要手段”［２］１７。
公平理念是养老服务保障制度设计的核心，要实
现“全民共享”的目标，就必须努力树立以人为本
的原则，一方面，养老服务保障制度设计必须确保
每位老人的养老基本权利平等，无论是城市还是
农村，无论老人的经济状况如何，都应该平等享受
基本养老服务，消除不同社会阶层或群体之间的
“身份”等级差别。政府应加大农村及边远城镇的
养老服务基础设施建设的投资。另一方面，在保
障水平上首先满足老年人基本照料需要为目标，
逐渐提高老年人生活质量，缩小城乡养老服务差
距，提高制度效率。社会保障的效率分为微观效
率和宏观效率２个层次，社会保障应该更加注重
宏观效率，“许多国家的社会保障制度实践表明，
社会保障制度的宏观效率其实来源于公平的制度
设计与高效的管理及运行机制，并服务于社会保
障制度追求公平的目标”［２］１８。二元分割的养老服
务体系影响了养老服务效率的提升。我国长期的
拉动内需的政策为什么效果不明显，一个重要的
原因是老百姓没有稳定的安全预期，担心老了没
有人提供照顾和服务；农村的老年人更是节衣缩
３１１
河北大学学报（哲学社会科学版） ２０１３年第３期
食，消费水平低。加快城乡统筹的养老服务体系
建设，切实保障全体老年人的生活，才能提高社会
保障的效率，促进公平目标的实现，保障全体老年
人的生活［７］。
（二）城乡养老服务统筹发展的关键：处理好
政府与市场的关系
“在处理政府与市场的关系时，必须突出发挥
政府的主导作用，同时理性利用市场机制，积极发
挥市场的补充作用”［２］１９。老年服务的供给要实现
政府与市场机制的有机结合，避免政府失灵和市
场失灵，做到政府和市场的优势互补，发展养老服
务，需要调动政府、社会、公民自治组织和家庭的
广泛参与的积极性。
政府是养老服务发展的基础动力。养老服务
作为准公共产品，具有非排他性和非竞争性，制度
推行成功与否，关键是政府的主导责任，首先，做
好底层规划与制度建设，依据全国社会化养老”十
二五”规划，各地因地制宜制定战略，实现制度创
新；其次，加大政策扶持和资金投入，加快养老服
务基础设施建设，完善金融信贷、税收、水电气的
优惠政策等；第三，制定养老服务的标准与规范；
第四，规划培养养老服务的专业人才，宣传激励志
愿者参与养老服务。
（三）城乡养老服务统筹发展的路径之一：处
理好家庭养老与社会养老的关系
养老服务社会化，要改变政府是养老服务的
唯一供给主体的现状，在全社会范围内调动各方
面的积极性，依靠社会力量和资金发展养老服务
事业，实现资金来源社会化、服务对象社会化、管
理服务方式社会化、服务队伍社会化。但目前家
庭仍然是我国养老服务的主要供给主体，“在中
国、印度等发展中国家，绝大多数社会成员可以没
有社会保障，却不可能离开家庭保障；可见，家庭
保障虽然在东方国家与西方国家或发达国家与发
展中国家之间存在着功能强弱之分，但它确实是
超越了文化、政治背景等而存在的客观事实”［５］３１。
家庭是养老服务不可替代的保障主体。
建立健全家庭社会支持政策，切实促进家庭
和谐幸福，加大高龄、失能、空巢等老年人家庭、农
村留守老年人口家庭等特殊困难家庭的扶助力
度。建立一种长效的家庭养老支持体系。要调动
家庭养老资源的积极性，加强尊老爱老的宣传教
育，在职工业绩考核中对不孝敬父母、实行“一票
否决制”；新修订的《老年权益保障法》规定子女必
须常回家看看；对孝敬父母的要增加带薪休假的
日期；为鼓励与父母同住的子女，在购房时享有减
税的优惠政策；为承担主要照护责任的子女提供
服务津贴；免费提供老年护理学、老年急救、老年
心理学、老年健康学等方面的知识和技能培训；定
期为居家养老的老年人进行身体检查；对老年人
居室进行无障碍设施和安全设施的改造等等。
（四）城乡养老服务统筹发展的路径之二：处
理好需求与供给的关系
如何构建以居家养老为基础，社区养老为平
台，机构养老为支撑的社会化养老服务体系，是目
前的紧迫任务，其关键点是如何以老年人自身需
求为出发点，明确政府、非营利组织、社区、家庭、
志愿者、老年人等在社会化养老服务体系中各自
承担的责任，如何将正式护理制度与非正式护理
制度有机融合。探索多元化的社区养老服务供给
机制，构建社会化养老服务供给机制。
笔者认为一是要以满足老年人多层次需求为
出发点。老年人的需求具有多样性和复杂性，会
受到其年龄、经济条件、工作阅历、家庭环境、生活
偏好等多因素的影响和制约［６］。老年需求是不断
变化和提高的，既有经济需求，也有健康医疗需
求，其中精神慰藉需求是老年人最高层次的需求。
二是实现养老服务的多元主体供给。首先是政府
法定供给，政府有基本公共服务提供主体的职责，
依据法律要求设立公共部门来为老年人，尤其是
特困、农村老年人提供免费的公共养老服务，如发
放老年津贴，提高老年人优待标准，免费体检及发
放老年专用品等等；其次是市场供给：即通过以私
人营利企业为核心，以政府补贴或购买服务支持
其发展，满足老年人多层次、专业化服务需求。三
是亲属途径供给：即依靠家庭、亲朋和邻里间的互
助提供老年人基本的日常生活服务。四是志愿者
途径：即依靠介于政府和私人企业之间的第三部
４１１
刘晓静，等：城乡统筹视角下中国养老服务体系构建
门提供老年人特定服务，不同老年人需求层次选
择相应的供给途径。
［参　考　文　献］
［１］胡锦涛．中国共产党第十八次全国代表大会报告［Ｒ］．
北京：人民出版社．２０１２．
［２］郑功成．中国社会保障改革与发展战略总论卷［Ｍ］．
北京：人民出版社．２０１１．
［３］ 约翰．罗尔斯．正义论［Ｍ］．上海：上海译文出版
社，１９９１．
［４］本书编写组．毛泽东思想和中国特色社会主义理论体
系概论［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２０１０．
［５］郑功成．社会保障学———理念、制度、实践与思辨
［Ｍ］．北京：商务印刷馆．２００９．
［６］彭志强，袁晨，张乃可．城乡一体化农村养老保险制度
的可行性论证及政策建议———以重庆市为例［Ｊ］．重
庆理工大学学报：社会科学版，２０１２（５）：２３－３０．
［７］赵向红．城市失能老人长期照料问题的应对之策［Ｊ］．
贵州社会科学，２０１２（１０）：１２９－１３２．
［责任编辑　王雅坤］
Ｔｈｅ　Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａｓ　Ｓｅｒｖｉｃｅ　Ｓｙｓｔｅｍ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　Ｏｌｄ　ｕｎｄｅｒ
ｔｈｅ　Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｏｆ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｕｒｂａｎ　ａｎｄ　Ｒｕｒａｌ　Ａｒｅａｓ　ａｓ　ａ　Ｗｈｏｌｅ
ＬＩＵ　Ｘｉａｏ－ｊｉｎｇ１，ＺＨＡＮＧ　Ｎａｎ２
（１．Ｃｏｌｅｇｅ　ｏｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＨｅＢｅｉ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｈｉｊｉａｚｈｕａｎｇ，Ｈｅｂｅｉ　０５００２１；
２．Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｆｆａｉｒｓ，Ｘｉａｍｅｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｘｉａｍｅｎ，Ｆｕｊｉａｎ　３６１００５，Ｃｈｉｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｔ　ｐｒｅｓｅｎｔ，Ｃｈｉｎａｓ　ｏｌｄ－ａｇｅ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｎ　ｕｒｂａｎ　ａｎｄ　ｒｕｒａｌ　ａｒｅａｓ　ｉｓ　ｄｉｖｉｄｅｄ．Ｔｈｅ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｉｎ
ｒｕｒａｌ　ｆａｌｓ　ｂｅｈｉｎｄ　ｔｈａｔ　ｉｎ　ｕｒｂａｎ．Ｔｈｅ　ｌｅｖｅｌ　ｏｆ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｉｓ　ｌｏｗ　ｉｎ　ｒｕｒａｌ．Ｔｏ　ｓｐｅｅｄ　ｕｐ　ｔｈｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｏｌｄ－ａｇｅ　ｓｅｒｖ－
ｉｃｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｈａｓ　ｂｅｃｏｍｅ　ｔｈｅ　ｃｈａｌｅｎｇｅ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｔｏ　ｄｅａｌ　ｗｉｔｈ　ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ　ａｇｉｎｇ，ａｎｄ　ｔｈｅ
ｋｅｙ　ｔｏ　ａｃｈｉｅｖｉｎｇ“ｓｅｃｕｒｉｔｙ”．Ｔｏ　ｅｎｓｕｒｅ　ｔｈｅ　ｂａｓｉｃ　ｒｉｇｈｔｓ　ａｎｄ　ｒｅａｌｉｚｅ　ｔｈｅ　ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ　ｉｎ　ｓｅｒｖｉｃｅ，ｗｅ　ｍｕｓｔ
ｓｅｔ　ｕｐ　ｔｏ　ａｄａｐｔ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｓｉｔｕａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａｓ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｆｏｒ　ｅｌｄｅｒｌｙ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｗｅ　ｍｕｓｔ　ｐｒｏｐｅｒｌｙ
ｈａｎｄｌｅ　ｔｈｅ　ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｔｈｅ　ｆｏｌｏｗｉｎｇ　ａｓｐｅｃｔｓ：ｔｈｅ　ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｅｑｕｉｔｙ　ａｎｄ　ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ，
ｂｅｔｗｅｅｎ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｍａｒｋｅｔ，ｂｅｔｗｅｅｎ　ｆａｍｉｌｙ　ａｎｄ　ｓｏｃｉｅｔｙ，ａｎｄ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｄｅｍａｎｄ　ａｎｄ　ｓｕｐｐｌｙ．
Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｕｒｂａｎ　ａｎｄ　ｒｕｒａｌ　ｏｖｅｒａｌ　ｐｌａｎ；ｔｈｅ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ａｇｅｄ；ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｂａｓｉｃ　ｐｕｂｌｉｃ
ｓｅｒｖｉｃｅ；ｓｙｓｔｅｍ　ｐａｔｈ
５１１